§ 504. Jednostki, wybrane przez władcę ku pomocy, jakie spotykamy we wczesnych stadiach społecznego rozwoju, nie mają jeszcze wyraźnie i stale określonych stanowisk oraz obowiązków. Na razie nie ma jeszcze nic takiego, coby stanowiło o wyborze, z wyjątkiem względów bezpieczeństwa, wygody albo upodobania. stąd to znajdujemy ministeria o pochodzeniu całkiem odmiennym.
W niektórych miejscowościach i czasach na wybór wpływa pokrewieństwo; bywa tuk np. wśród Bachassinów, gdzie brat wodza oznajmia o jego rozkazach i czuwa nad ich wykonaniem; tak samo też od dawna działo się w Japonii, gdzie syn cesarza był pierwszym ministrem, oraz gdzie doradcami Damiów byli młodzi synowie ich rodzin; podobnież było w Egipcie, gdzie, „jak się okazuje, w okresie najwcześniejszym głównymi dostojnikami dworu lub administracji byli krewni” króla. Jakkolwiek w niektórych wypadkach intrygi rodzinne usuwały krewnych z owych stanowisk wpływowych, to jednak kiedy indziej uczucie rodzinne i zaufanie oraz wiara w to, iż żądza przewagi dla danej rodziny będzie stała na straży prawomyślności, popychały do posługiwania się braćmi rodzonymi, stryjecznymi, synowcami i t. p.
Bardziej powszechnym zdaje się być zjawisko stopniowego wznoszenia się pomocników osobistych oraz sług domowych do godności sług państwa. Jednostki, mające ciągłą styczność z władcą, posiadają sposobność do pomagania lub przeszkadzania w stosunkach z nim, sposobność zjednania go za pomocą swoich przełożeń oraz dopomożenia lub przeszkodzenia w wykonaniu jego rozkazów; w ten sposób zyskują, oni władzę i dążą do zajęcia stanowiska doradców i wykonawców. Poczynając od czasów najdawniejszych, napotykamy ciągle odnośne przykłady. W starożytnym Egipcie „obowiązek nosiciela królewskiego wachlarza był stanowiskiem wysoce zaszczytnym, którego zajmować nie było wolno nikomu innemu, jak tylko książętom krwi oraz synom najprzedniejszej szlachty. Nosiciele owi stanowili główną część jego sztabu, a na polu bitwy obecnymi byli przy monarsze, odbierając rozkazy albo też rozsyłani byli jako dowódcy oddziałów”.
W Asyrii przybocznikami, którzy w ten sposób urastali we władzę, bywali nie krewni, ale zazwyczaj eunuchowie; podobnie też działo się w Persji „W czasach późniejszych eunuchowie zdobyli znaczną władzę polityczną, i, jak się okazuje, spełniali wówczas główniejsze obowiązki państwowe. Byli oni doradcami króla na dworze, zaś dowódcami na polu bitwy”. Pokrewnych przykładów dostarcza również zachód. Dążenie sług królewskich do stawania się politycznymi urzędnikami państwa, okazywane przez Germanów pierwotnych, szczególniej widocznym było w okresie Merowingów: starosta, marszałek, szambelan urośli na urzędników publicznych. We Francji aż do późniejszego okresu feudalnego nie odróżniano jeszcze stanowisk w prywatnym zarządzie królewskiego dworu od stanowisk publicznych. Tak samo też było w dawnej Anglii. Podług Kemble’a, czterema największymi dostojnikami dworu i dworskiego zarządu byli: Hraege Thegn (szatny), Steallere i Horsthegn (pierwszy koniuszy, następnie zaś dowódca straży pałacowej, a dalej konstabl czyli wielki marszałek), Discthegn (wielki krajczy, później starosta); Butler (zapewne piwniczy albo podczaszy). Podobnież też było w okresie zdobyczy Normandów, a w pewnej mierze dzieje się tak do dnia dzisiejszego.
Oprócz krewnych i sług, przyjaciele władcy bywają, rzecz naturalna, niekiedy przez niego wyznaczani do udzielania mu wiadomości lub rady, oraz da oznajmiania jego rozkazów. Z pomiędzy przykładów starożytnych, weźmiemy tu Hebrajczyków. Evald, zrobiwszy uwagę, że w państewkach, otaczających dawniej Izraela, zwyczajem było, iż król miewał jednego przyjaciela do pomocy, zaznacza, że za czasów Dawida przy państwie obszerniejszym i bardziej zawiłej administracji „rozmaite dziedziny są z konieczności bardziej podzielone, zaś nowe obowiązki „przyjaciół” czyli ministrów królewskich zyskują pewnego rodzaju znaczenie niezależne. „Podobne potrzeby były też źródłem skutków pokrewnych za pierwszych dni cesarstwa rzymskiego. Duruy pisze: „August, nazywający siebie prawym obywatelem rzymskim, nie mógł, tak jak król, posiadać ministrów, lecz miał tylko przyjaciół, którzy dopomagali mu doświadczeniem… Mnogość spraw… skłoniła go później do regularnego podziału główniejszych obowiązków pomiędzy przyjaciół.. ! Rada ta tworzyła się stopniowo. „
Dalej, w czasach późniejszych i w innych krajach widzimy, że z grupy, zwanej przyjaciółmi króla, wynurza się zwykle jeden lub paru, na których zlewa się szczególne zaufanie i którym powierza się władzę. W Rosji stosunek Leforta do Piotra Wielkiego, w Hiszpanii Albuquerque’a do don Pedra, zaś w Anglii stosunek Gawestona do Edwarda II dostatecznie uwydatniają, owo pochodzenie władzy ministrów od władzy, zdobywanej dzięki przyjaźni osobistej, oraz wynikającymu stąd zaufaniu. Do przykładów zaś tego rodzaju dodać potrzeba jeszcze inne, wskazujące, jak w grę tu wchodzi przywiązanie dwojga płci. Takie fakty, jak to, że, po upadku Albuquerque’a, wszystkie urzędy dworskie zajęte zostały przez krewnych królewskiej ulubienicy; że we Francji za Ludwika XV „jedynym rządem widzialnym” były rządy kobiet, poczynając od Madame de Prie aż do Madame du Barry.
Kapłan, na którego spogląda się, jako na mogącego pomagać władcy zarówno w sposób przyrodzony, jak i nadprzyrodzony, łatwo stać się może wybranym jego sojusznikiem i sługą. Można wymienić tutaj Tahityjczyków, jako takich, wśród których pierwszy minister jest zarazem najwyższym kapłanem. W Afryce pośród Eggarahów (murzyni wewnątrz-lądowi), kapłan „urzęduje jako minister wojny. „Przykład Mizteki (część Meksyku) wskazuje nam jasno, jak władza kapłanów wynika z ich domniemanego wpływu na bogów; „wyżsi kapłani wielce szanowanymi byli przez kacyków, którzy nie czynili nic bez ich rady; dowodzili oni wojskiem, rządzili państwem, karcili występki, kiedy zaś nie było poprawy, grozili głodem, morem, wojną, oraz gniewem bogów. „
Kraje Ameryki starożytnej, Gwatemala, Vera-Paz dostarczają faktów pokrewnych, tak samo jak i ludy historyczne, poczynając od czasów najdawniejszych. W starożytnym Egipcie doradcy króla należeli najczęściej do kasty kapłańskiej. Za cesarzów rzymskich, duchowni stawali się ministrami oraz doradcami tajnymi. W wiekach średnich mnisi dominikańscy i franciszkańscy zajmowali najwyższe stanowiska polityczne. na koniec w czasach późniejszych ten sam związek uwydatnia się w sprawowaniu urzędów politycznych przez kardynałów albo, jak w Rosji, przez patriarchów. To zdobywanie główniejszych stanowisk państwowych przez funkcjonariuszy kościoła miewało w pewnych wypadkach jeszcze niektóre przyczyny dodatkowe. Królewski spowiednik (jednoczący w sobie charakter osobistego przybocznika oraz kapłana) pozostaje do króla w stosunku, który nieuchronnie prawie prowadzi do zdobycia wielkiego wpływu. Co większa, będąc z wykształcenia swego uzdolnionym do czynności sekretarza, drogą naturalną dochodzi on do pełnienia pewnych obowiązków państwowych, jak np. w Anglii za dni dawnych do stanowiska kanclerza.
Uznając jeszcze fakt, że w początkach wykonawcy owi, bez względu na inne ich cechy, bywali również zazwyczaj żołnierzami, a w ten sposób należeli do pierwotnego ciała doradczego, którego stali się częścią szczególną, możemy o nich wszystkich ogólnie powiedzieć, że właśnie z krewnych, przyjaciół, przyboczników, kapłanów pozostających w bliskim stosunku z królem, zmuszony on bywał siłą samego toku spraw wybierać sobie pomocników, oraz, że stanowiska ich i czynności, zrazu niestałe i niejasne, stopniowo stawały się określonymi
§ 505. Z pomiędzy wielu rysów zbyt nieokreślonych, aby je można. było uogólniać, a cechujących ministeria i ministrów, można pokrótce wskazać tutaj niektóre, dosyć stałe.
Faktem pospolitego spostrzeżenia jest to, iż zaufany jakiś wykonawca zdobywa zazwyczaj pewną władzę nad swym zwierzchnikiem. Nawet w domu porządnego dżentelmena główny a dawny sługa dość często zyskuje wpływ taki, że pan jego w wielu wypadkach daje mu się powodować — prawie jest przezeń kontrolowany. To samo częstokroć zdarzało się główniejszym dostojnikom państwa; szczególnie zaś tam, gdzie utrwalonym jest następstwo dziedziczne. Władca, który dla młodości swej, lenistwa lub z powodu szukania uciech, wykonywa obowiązki swe przez posły, lub który, w skutek osobistego upodobania albo ufności całkowitej, przelewa na innego swą władzę, niebawem tak źle bywa powiadamianym o sprawach albo tak nieoswojonym z procedurami rozmaitego rodzaju, że staje się prawie bezsilnym w ręku swego wykonawcy.
Gdzie następstwo dziedziczne przeważa w społeczeństwie i utrwala w nim swoją organizację, tam niekiedy zjawia się dążność do dziedziczenia nie tylko władzy monarszej, ale również i owych urzędów, które urastają na jakieś władztwo zastępcze. Za książąt Normandzkich przed podbojem, godności starostów, podczaszych, konstablów, szambelanów i piwniczych przechodziły z ojca na syna w domach: Leicester, Milles, Vere i Albini. Tak samo też było w Szkocji za panowania króla Dawida: „godności wielkiego marszałka i najwyższego konstabla stały się dziedzicznymi w rodzinach Stevart’ów i De Morevil’ów. „na koniec, w Japonii zasada dziedziczenia godności ministerialnej utrwaliła się tak dalece, że zapewniła ministrom przewagę. W wypadkach powyższych w grę wchodzą wpływy i sposoby, podobne tym, jakie- prowadzą do dziedzicznego królestwa. Kiedy, jak to było w późniejszym okresie feudalnym we Francji, widzimy, jak główniejsi dostojnicy państwa czynią wysiłki w celu zapewnienia rodzinom swym dziedzicznego piastowania swoich godności w pewnych liniach (wysiłki, które, jak w tym wypadku, uwieńczone bywały niekiedy pomyślnym, niekiedy zaś niepomyślnym skutkiem), to przekonywamy się, że ministrowie tak samo korzystają z ułatwień, jakie daje im ich pozycja, jak i dawniejsi królowie. Tak samo, jak w okresie obieralności królów, monarcha skłonnym bywa do zużytkowania przewagi swego stanowiska w celu zapewnienia tronu synowi, a to nakłaniając do obrania go za swego jeszcze życia, przez co daje początek następstwu dziedzicznemu, tak też minister, któremu pozwolono zdobyć wielką władzę, skłonnym bywa zużytkować ją w celu utrwalenia monopolu swego stanowiska na korzyść własnych potomków. Pospolicie pragnienie to znajduje skuteczną przeciwwagę w pragnieniach władzy; ale gdzie tak, jak w Japonii, odosobnienie monarchy przeszkadza mu zapoznawać się ze sprawami, tam pragnienie ministra odnosi skutek.
Ponieważ zwykle ukazują się owe walki pomiędzy królem a jednym lub kilkoma, którzy mu służą, ponieważ wysiłkom jego w celu utrzymania władzy częstokroć tak dalece się nie powodzi, iż zmuszonym bywa przybierać pomocników dziedzicznych, przeto wynikiem takiego stanu rzeczy bywa zawiść tych, których interesy nie zgodne są z jego interesami, oraz ze strony króla pragnienie osłonięcia siebie przez usuwanie ich od obowiązków. Zjawia się pobudka do wybierania na ministrów takich ludzi, którzy nie mając dzieci, nie mogą zakładać domów, co urósłszy w potęgę, poczęłyby później współubiegać się o władzę; stąd to niekiedy oddaje się pierwszeństwo bezżennym księżom. Albo jeszcze, z powodów pokrewnych, wybiera się ludzi, nie należących ani do duchowieństwa, ani do stanu wojskowego; tak np. było we Francji, gdzie w wieku XVI i XVII poczęto przekładać członków klasy mieszczańskiej. Polityka, jaką widzimy w przygarnięciu miast, jako schronisk przeciwko panom feudalnym, popychała do posługiwania się na urzędach raczej mieszczanami, nie zaś szlachtą. Dalej, w innych jeszcze warunkach ukazuje się zawiść ze strony duchownych, oraz usuwanie ich od władzy. Przez całe pokolenia, przed okresem Piotra Wielkiego głowa kościoła w Rosji była „uważana za drugą osobistość w państwie, radzono się jej w sprawach państwowych, aż wreszcie, kiedy pycha ich (jej) przekroczyła wszelką przyzwoitość, odważając się, a nawet usiłując kontrolować władzę najwyższą, Piotr Wielki postanowił od razu znieść patriarchat. „Pomiędzy Ludwikiem XIV a papieżem był również zatarg o zwierzchnictwo nad kościołem francuskim; na koniec niejednokrotnie, niektórzy z duchowieństwa ośmielali „absolutystyczne roszczenia rzymskiego arcykapłana: „wynik tego był taki, że ci z prałatów, którzy zajmowali stanowiska świeckie, poddawali cele duchowne politycznym celom, oraz że Ludwik XIV po r. 1661 „nie pozwolił żadnemu księdzu dotykać się wielkiej machiny rządów państwowych. „W samej Anglii, jakkolwiek z mniejszą może oczywistością, można doszukać się również działania dążeń pokrewnych, W ciągu wieku XV „duchowni bywali sekretarzami stanu i prywatnymi króla doradcami gabinetowymi, skarbnikami korony, posłami, wysłańcami przy otwarciu parlamentu, lub do Szkocji; prezesami rady królewskiej, najwyższymi rewidentami robót publicznych, kanclerzami, archiwistami, kronikarzami i t. d. „; ale wraz „antagonizmem względem kościoła nastąpiło częściowe, później zaś całkowite zniknięcie żywiołu duchownego z administracji Za Henryka VIII sekretarzami, później zaś kanclerzami, przestali być duchowni, zaś do rady szesnastu wykonawców, sprawujących rządy w ciągu małoletności jego syna należało trzech tylko kapłanów. na koniec, w ciągu późniejszego chwilowego ożywienia się wpływu papieża, widziano też ponowne odzyskanie stanowisk przez duchownych, których jednak później przestano znowu wybierać.
Możność zapobieżenia przez władcę temu, iżby stanowiska państwowe zajmowane były przez ludzi, których ambicji oraz interesowności się on obawia, zależy jednakże od zdobycia przezeń odpowiedniej przewagi. Klasa potężna i przez to usunięta od władzy, jako niebezpieczna, nie może być już usuniętą, gdy stanie się jeszcze bardziej potężną; zdolną jest ona wówczas bądź zmonopolizować czynności administracyjne, bądź też faktycznie narzucać wybór ministrów W starożytnym Egipcie, gdzie kapłaństwo miało wpływ tak przeważny, administrację pełnili głównie jego członkowie, wynik zaś tego był taki, że raz nawet władza królewska przywłaszczoną została przez kapłanów; na koniec czas, w ciągu którego kościół katolicki miał w Europie potęgę największą, był też czasem, kiedy wysokie stanowiska polityczne bardzo powszechnie zajmowanymi były przez prałatów. W innych wypadkach okazuje się przewaga klasy wojskowej; tak np. było w Japonii, gdzie wojskowi bywali zazwyczaj ministrami, a właściwie nawet uzurpatorami (władzy królewskiej); tak w Anglii feudalnej, kiedy Henryk VIII zmuszony był przez baronów uznać Hugona Despené za głównego szafarza sprawiedliwości, zaś innych musiał mianować urzędnikami dworu; albo też, jak było na Wschodzie aż do dni naszych, gdzie na zmiany ministra wpływały wymagania żołdactwa. Naturalnie, z powodu owych urzędów administracyjnych, tak samo jak i z powodu wszelkich innych stanowisk władnych, odbywały się zatargi pomiędzy przywódcami klasy wojskowej, pełniącymi rolę wykonawców władcy ziemskiego, oraz przywódcami duchownej klasy, ogłaszającymi siebie za wykonawców niebieskiego władcy; o przewadze zaś jednej albo drugiej klasy można wnioskować z tego, w jak wielkim zakresie członkowie jej owładnęli przedniejszymi stanowiskami w państwie.
Fakty takie wskazują nam, że tam, gdzie jeszcze nie utrwalił się jakikolwiek prawidłowy sposób przeobrażania głównych doradców i wykonawców władcy w prawowitych tłumaczów opinii publicznej, niemniej jednak spostrzegamy pewien proces nieprawidłowy, w którym utrzymuje się jako tako spójność pomiędzy działaniami owych upoważnionych wykonawców a wolą społeczności, albo też przynajmniej tej części jej, która wolę swą wyrażać może.
§ 506. Gdyby potrzebnym było bardziej szczegółowe opracowanie rzeczy, oraz gdyby zebranie niezbędnych danych było mniej trudnym, dałoby się niejedno tu jeszcze powiedzieć o rozwoju ministeriów
Rzecz naturalna, w wielu wypadkach można było wykazać, w jaki sposób, począwszy się jako proste, stają się owe ministeria złożonymi; jak pojedynczy pomocnik wodza, pomagający mu we wszystkim, przeobraża się w mnóstwo wielkich dostojników króla, dzielących pomiędzy siebie obowiązki, rozległe już i zawiłe. Wraz z owym różniczkowaniem się ministerium, można byłoby też śledzić odbywającą, się w pewnych warunkach jego integrację; zmiana, dająca się tu zauważyć, polega na przejściu od takiego stanu, kiedy przedstawiciele rozmaitych wydziałów otrzymują od króla instrukcje swe pojedynczo, do takiego, kiedy wszyscy oni tworzą jedno spójne ciało. Można też badać dalej, w jakich warunkach ciało owo zdobywa władzę oraz towarzyszącą jej odpowiedzialność; prawdopodobnym zaś badań tych wynikiem byłoby wykazanie, że rozwój jakiejś czynnej rady wykonawczej, oraz zdążające za nim sprowadzenie pierwotnego głównego wykonawcy do stanu automatyczności, cechują przedstawicielską formę rządu właściwą typowo przemysłowemu. Kiedy jednak niepodobna byłoby od badań takich oczekiwać bądź określonych, bądź ważnych wyników, to znowu osiągnięcie rezultatów możliwych zniewalałoby do poszukiwań zarówno nudnych jak i niezadowalających.
Dla naszych celów obecnych wystarczy uznanie przytoczonych wyżej ogólnych faktów. Tak samo jak zwierzchnik polityczny jest zrazu jedynie słabo wyróżniającym się członkiem grupy — bądź wodzem, którego życie prywatne i zasoby podobne są życiu i zasobom innych wojowników, bądź patriarchą lub panem feudalnym, który, uzyskując przewagę nad innymi patriarchami lub panami feudalnymi zrazu ich wzorem, żyje z dochodów prywatnych — tak też i pomocnicy politycznego zwierzchnika wywyższają się stopniowo ze sfery jego stosunków osobistych, z pomiędzy otaczających go przyjaciół, sług i t. p.: są oni tymi, którzy pozostają z nim w prywatnych stosunkach krwi, przychylności lub służby. Wraz z rozszerzaniem się posiadłości, wzrostem liczby spraw oraz klas, mających interesy odrębne, poczynają w grę wchodzić wpływy, przeobrażające tych, co otaczają władzę, na urzędników publicznych, różniących się od członków jego rodziny i od domowników. na koniec, wpływy owe, w połączeniu z okolicznościami szczególnymi, stanowią o tym, jakiego rodzaju publiczni mężowie mają przychodzić do władzy.